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Va-t-on en arriver à regretter la défunte Commission des droits de l'homme de l'ONU, qui avait sombré dans le discrédit après soixante années d'existence ? Ce qui est sûr, en tout cas, c'est que le nouveau Conseil du même nom, qui lui a succédé depuis un peu plus d'un an et demi, est loin d'avoir répondu aux attentes placées en lui. À en juger par le déroulement chaotique de ses six premières sessions et compte tenu du laborieux accouchement de ses règles de fonctionnement, c'est à se demander si le remède n'est pas pire que le mal. La formule retenue le 15 mars 2006 lors de la création du nouvel organe par l'Assemblée générale de l'ONU était déjà en deçà du projet initial plus ambitieux de Kofi Annan, ce qui avait entraîné l'opposition des États-Unis - lesquels, d'ailleurs, s'en tiennent toujours à l'écart. Partant du constat que « la Commission des droits de l'homme est de moins en moins crédible et souffre de la baisse de son niveau de compétence professionnelle », le secrétaire général de l'époque avait insisté sur la nécessité de la « réformer entièrement » et de la remplacer par un Conseil des droits de l'homme (CDH) restreint aux structures plus solides.
Alors que la Commission dépendait du Conseil économique et social (Ecosoc), le Conseil, lui, a été promu au rang d'organe subsidiaire de l'Assemblée générale - et non pas d'organe principal de l'ONU comme l'avait d'abord envisagé Kofi Annan. Contrairement à ce que ce dernier avait également souhaité, ses membres sont élus à la majorité absolue et non à celle des deux tiers, plus contraignante. En revanche, la majorité des deux tiers est requise pour suspendre un membre qui commettrait de « grossières et systématiques violations des droits de l'homme ». Par rapport à la Commission, le nombre des membres a été réduit de cinquante-trois à quarante-sept, et non à une trentaine comme initialement suggéré, ce qui aurait permis de gagner en efficacité. Autre innovation : les candidats devaient prendre l'engagement de promouvoir et protéger les droits de l'homme et étaient censés respecter « les normes les plus élevées en la matière ».
Les premières craintes pour l'avenir sont apparues dès l'élection, le 9 mai 2006, du nouveau Conseil par l'Assemblée générale. Conscient de la difficulté de l'entreprise, Kofi Annan avait affirmé, à la veille du scrutin, que « les pays membres détermineraient si le Conseil représente une amélioration ou s'il se contente de poursuivre les pratiques de la Commission sous un nouveau nom ». Il ne croyait pas si bien dire. À voir la composition du nouvel organe, l'impression prévalait que rien n'avait vraiment changé. Comme naguère, tractations et marchandages ont présidé à l'élection des membres du CDH tandis que les solidarités régionales, politiques et religieuses prenaient le pas sur les belles promesses des candidats. Le système des quotas régionaux et du vote bloqué (treize postulants pour treize sièges réservés à l'Afrique, par exemple) a ainsi permis à des pays parmi les plus répressifs de la planète de se faire élire : l'Algérie, l'Arabie saoudite, l'Azerbaïdjan, le Bangladesh, la Chine, Cuba, le Nigeria, le Pakistan, la Russie ou encore la Tunisie figuraient parmi les membres de la première fournée de l'organe de l'ONU chargé des droits de l'homme...
Une majorité automatique
Dans le nouveau Conseil (1), les groupes africain et asiatique se taillent la part du lion avec treize membres chacun : ensemble, ils possèdent la majorité absolue puisqu'il y a en tout quarante-sept membres. Quant à la part réservée aux démocraties occidentales, elle a été ramenée à sept sièges seulement. Les deux autres groupes - Amérique latine et Caraïbes, et Europe orientale - disposent respectivement de huit et six représentants. En exploitant habilement les affinités religieuses, l'Organisation de la conférence islamique (OCI) a réussi à placer dix-sept de ses affiliés, s'assurant un bon tiers des sièges, soit le minimum requis pour convoquer à sa convenance des sessions extraordinaires.
Comme en ont témoigné les votes qu'elle a provoqués, l'OCI est en mesure d'imposer ses vues par le jeu des alliances avec d'autres pays peu soucieux des droits fondamentaux. D'ailleurs, des ONG arabes se sont ouvertement inquiétées de voir six pays arabes, emmenés par l'Arabie saoudite et l'Algérie, « squatter le Conseil ». Ces ONG ont fait valoir que tous les États arabes violent les libertés élémentaires à des degrés divers. « C'est comme si l'on faisait appel à des criminels notoires pour faire la police dans le monde », a déploré Mohamed Zitout, de l'ONG pan-arabe Al-Karama, basée à Londres. Rappelons qu'en 1948 l'Arabie saoudite s'était refusée à signer la Déclaration universelle, sous prétexte qu'elle n'était pas conforme à la charia, et s'en tient toujours à cette position.
De nos jours, le royaume saoudien continue impunément de discriminer les femmes et de recourir aux châtiments corporels, malgré son adhésion aux conventions sur les femmes et contre la torture. De son côté, le gouvernement algérien a promulgué des lois d'amnistie qui lui permettent de faire l'impasse sur les graves atteintes aux droits de l'homme commises lors du conflit interne des années 1990, au cours duquel environ 200 000 personnes ont trouvé la mort. Autre ombre au tableau : près de 90 % des exécutions capitales enregistrées en 2005 dans le monde l'ont été dans des pays faisant partie du nouveau Conseil (la Chine se trouve nettement en tête de ce sinistre palmarès). De plus, nombre de ces pays n'ont même pas signé les principales conventions qu'ils sont supposés mettre en oeuvre ! Tout aussi préoccupant, selon le haut commissaire aux droits de l'homme, Louise Arbour, est le cas de certains États qui ont adhéré à ces conventions et qui ne les respectent pas.
D'emblée, le ton avait été donné lors de la première session du CDH, tenue du 19 au 30 juin 2006 à Genève. Échaudé par les mauvaises expériences du passé, Kofi Annan avait pourtant « supplié » l'Assemblée de ne pas gâcher l'occasion de reprendre la lutte pour les droits de l'homme avec une vigueur renouvelée : « Ne permettez jamais au Conseil de s'embarquer dans des pugilats politiques ou de recourir à de basses manoeuvres. » Il savait de quoi il parlait : à peine avait-il tourné les talons que le naturel revenait au galop.
Cuba, qui partage avec la Chine le douteux privilège d'être la plus grande prison du monde pour les journalistes, devait se distinguer par l'agressivité et les outrances verbales de son ministre des Affaires étrangères, Felipe Perez Roque. Selon lui, il n'existe aucune contradiction entre la participation de son pays au CDH et le fait que La Havane n'ait pas adhéré aux principales conventions relatives aux droits de l'homme et ne respecte pas les principes que le Conseil est chargé de promouvoir. « Les 135 pays qui ont élu Cuba ne s'en sont pas offusqués et ont reconnu sa légitimité au sein du Conseil », a-t-il souligné. La Havane n'entend pas changer d'attitude pour autant : « Nous n'adopterons pas de nouveaux instruments en la matière tant que ne cessera pas la manipulation des droits de l'homme contre Cuba par les États-Unis et leurs amis européens », a-t-il précisé.
L'Iran, qui participe, en tant qu'observateur, aux délibérations ouvertes à tous les membres de l'ONU, a poussé la provocation encore plus loin en incluant dans sa délégation un magistrat soupçonné d'être un tortionnaire. Procureur général de Téhéran et surnommé le « boucher de la presse », Saïd Mortazavi est impliqué dans les sévères restrictions imposées aux médias iraniens et dans la mise sous les verrous de plusieurs dizaines de journalistes. À l'origine de l'arrestation de la photo-journaliste irano-canadienne Zahra Kazemi, il est accusé d'avoir directement participé aux interrogatoires qui ont provoqué sa mort, le 11 juillet 2003. Indigné par cette présence significative, le Canada a vivement réagi, alors que Kofi Annan admettait son impuissance à peser sur le choix des émissaires des États. À croire qu'on en était simplement revenu aux hypocrisies routinières qui avaient coulé la Commission...
Fixation sur le Proche-Orient
À peine l'indésirable procureur s'était-il éclipsé que l'Iran s'est activé à remettre sur le tapis son principal cheval de bataille : le respect des religions. Un thème particulièrement porteur après l'affaire des caricatures de Mahomet. Dès la première séance plénière, le 22 juin 2006, le ministre iranien des Affaires étrangères, Manouchehr Mottaki, a pressé le Conseil de fixer parmi ses priorités le rejet de la « diffamation des religions, particulièrement du message divin de l'islam, et de faire cesser son dénigrement ». Même la Chine a volé au secours de l'OCI, sans oublier Cuba ni la Russie. La tournure prise par cette intrusion de l'« islamophobie » et du « dénigrement de l'islam » dans les préoccupations du CDH n'a pas manqué de susciter l'inquiétude de certaines ONG : la liberté d'expression, que la Déclaration universelle garantit sans aucune ambiguïté, est en danger. L'autre cheval de Troie de l'OCI aura été, une fois de plus, le Proche-Orient. La réunion spéciale sur ce sujet convoquée à la demande de la Tunisie, dans la foulée de la première session, aura été une copie conforme de celles qu'organisait régulièrement la défunte Commission...
Si des doutes subsistaient, ils ont été levés dans la confusion qui a marqué la séance de clôture. Alors que le président mexicain, Luis de Alba, avait préparé une déclaration équilibrée évoquant cinq sujets d'actualité (Darfour, migrants, défenseurs des droits de l'homme, Proche-Orient ainsi que racisme et intolérance religieuse), les pays arabes et islamiques ont battu le rappel de leurs alliés pour faire capoter le consensus et demandé des votes séparés portant uniquement sur les deux dernières questions. Autant dire que le Conseil s'est à son tour laissé prendre en otage par le Proche-Orient et que l'on a assisté à un mauvais remake des interminables marchandages qui avaient jeté l'opprobre sur l'ancienne Commission.
Deux résolutions présentées par l'OCI ont finalement été adoptées in extremis, l'une sur la Palestine (vingt-neuf voix contre douze, cinq abstentions et un absent), l'autre sur « la tendance croissante à la diffamation des religions » (trente-trois voix contre douze, une abstention et un absent), tandis que les pays arabes obtenaient une séance spéciale sur le Proche-Orient. Aux oubliettes toutes les atteintes aux droits de l'homme ailleurs à travers le monde et, spécialement, le drame du Darfour ! Malgré les appels réitérés de Kofi Annan, l'ONU restait impassible devant les « massacres à grande échelle » commis dans cette région de l'ouest du Soudan - une formule employée dans un rapport accablant présenté quelques jours plus tôt au Conseil de sécurité par le procureur de la Cour pénale internationale. Depuis que le gouvernement de Khartoum a lancé, en 2003, des milices arabes contre la rébellion des populations noires du Darfour, plus de 200 000 civils sont morts et 2,5 millions de personnes ont été déplacées, selon l'ONU.
Le nouveau CDH n'a rien voulu entendre, contrairement à la défunte Commission qui, l'année précédente, avait tout de même adopté une résolution préconisant le déploiement d'observateurs des droits de l'homme dans la zone. Pas un mot, non plus, sur ce qui se passe en Chine, à Cuba, en Arabie saoudite, ou encore en Corée du Nord, en Iran, en Biélorussie et en Somalie, sans parler de la Tchétchénie ou du Tibet (2). Rien non plus sur la Birmanie, alors que le jour même de l'inauguration de la nouvelle instance, Aung San Suu Kyi passait son 61e anniversaire toujours en résidence surveillée : autant d'indices qui laissaient augurer d’un avenir pas forcément radieux pour le CDH.
Avec la nouvelle institution, les pays liberticides ont obtenu ce qu'ils voulaient : ne plus être nommément mis en cause. En revanche, Israël se retrouve, comme naguère, seul au banc des accusés. Rappelons que l'instrumentalisation de la Commission par le biais de la question du Proche-Orient avait largement contribué à précipiter sa débâcle, sans faire avancer d'un iota la recherche d'une solution politique au conflit israélo-arabe. Désabusé, un diplomate constatait qu'un « système des droits de l'homme à deux vitesses était en train de se mettre en place ».
Instrumentalisation et dysfonctionnements
Après ce galop d'essai, les cinq autres sessions du CDH se sont déroulées à l'avenant, de même que les quatre séances extraordinaires qu'il a convoquées (3). Durant sa première année d'activité, le CDH se sera distingué en consacrant trois sessions spéciales sur quatre au Proche-Orient et en stigmatisant à onze reprises Israël, sans jamais mettre en cause aucun autre pays ! Résultat de ses travaux : plusieurs résolutions unilatérales aux scores plus ou moins identiques, imposées par une majorité automatique et de blocage, mais restées sans lendemain et sans prise sur la réalité, faute de mesures contraignantes pour les appliquer. Tout au plus ces gesticulations auront-elles permis aux pays de l'OCI de rivaliser dans la surenchère stérile et de détourner l'attention de leurs propres manquements au respect des droits de l'homme.
Les dysfonctionnements du CDH ont été manifestes lors de la réunion spéciale du 11 août 2006 sur le Liban. Alors que les hostilités entre le Hezbollah et Israël faisaient rage depuis un mois, les pays musulmans avaient attendu le feu vert de l'OCI, convoquée à la hâte en Malaisie, pour réclamer une session extraordinaire consacrée au Liban. Pourtant organe subsidiaire de l'Assemblée générale, le CDH s'était réuni le jour même où le Conseil de sécurité était lui-même saisi de la question et devait adopter la résolution 1701 appelant à la cessation des hostilités. En l'occurrence, il s'agissait d'une violation flagrante de l'article 12 de la Charte de l'ONU, qui stipule expressément : « Tant que le Conseil de sécurité remplit, à l'égard d'un différend ou d'une situation quelconque, les fonctions qui lui sont attribuées par la présente Charte, l'Assemblée générale ne doit faire aucune recommandation sur ce différend ou cette situation. » Le résultat était couru d'avance : la résolution présentée par le groupe islamique et rejetant tous les torts sur Israël fut adoptée par vingt-sept voix contre onze et huit abstentions. N'acceptant pas le moindre débat sur un sujet aussi grave et refusant de discuter d'éventuels amendements, les promoteurs de la résolution avaient réduit cette séance spéciale à une suite de monologues en vase clos. Placés devant le fait accompli, les représentants de l'Union européenne ont déploré que le texte « ne traite que des inquiétudes causées par une seule des parties ».
De son côté, la France a regretté que le débat n'ait pas été possible : « Nous avons souhaité que la création du Conseil soit un nouveau départ pour le traitement des questions des droits de l'homme, et nous n'acceptons pas que les textes présentés soient à prendre ou à laisser. » Pour leur part, le Canada et les États-Unis - ces derniers venus en observateurs - ont rejeté d'emblée des débats « inutiles et contre-productifs » venant contrecarrer les efforts du Conseil de sécurité. Notons, enfin, que quatre pays africains (Cameroun, Gabon, Ghana et Nigeria) s'étaient abstenus, le Conseil ne portant pas [lire : ne faisant pas preuve de] la même sollicitude aux [lire : à l’égard des] drames récurrents que connaît l'Afrique.
Le Darfour sacrifié
Illustration de cette indignation sélective : il aura fallu attendre la fin de l'année 2006 pour que le CDH daigne enfin se pencher sur le drame du Darfour. Et cette quatrième session extraordinaire, après les trois premières consacrées au Proche-Orient, n'aurait sans doute pas eu lieu sans la force de persuasion du secrétaire général sortant. Depuis le début des hostilités dans l'ouest du Soudan en 2003, Kofi Annan n'avait pas économisé ses efforts et n'avait cessé de tirer la sonnette d'alarme pour mettre l'ONU devant ses responsabilités. Mais ses mises en garde ont été systématiquement torpillées par les alliés de Khartoum (la Chine, la Russie, le Pakistan et l'Algérie en tête). À l'ouverture de la troisième session ordinaire du CDH, le 29 novembre, il avait enjoint le [lire : au] Conseil de « ne pas concentrer toute son attention sur le conflit israélo-palestinien, au détriment d'autres situations tout aussi graves, comme le Darfour ».
Quelques jours plus tard, le 10 décembre, à l'occasion de la Journée internationale des droits de l'homme, le secrétaire général avait appelé la communauté internationale à agir au Darfour « avant qu'il y ait effectivement un génocide ». Dans un discours aux accents de testament politique, prononcé à la veille de son départ, après dix ans à la barre de l'organisation, Kofi Annan a reconnu que « l'ONU n'a pas toujours été à la hauteur de ses responsabilités dans la promotion du respect des droits de l'homme dans le monde entier ». Estimant que « les premiers actes du Conseil des droits de l'homme ne sont guère encourageants », il a insisté sur la nécessité de « donner un sens véritable à la notion de "responsabilité de protéger" », consacrée dans le document final du Sommet mondial de 2005 sur la réforme des Nations unies. « Le respect de la souveraineté nationale - a-t-il précisé - ne peut plus servir d'excuse à l'inaction face au génocide, aux crimes de guerre, au nettoyage ethnique et à d'autres crimes contre l'humanité. » Et d'ajouter : « Un an plus tard, pourtant, il semble, à en juger par ce qui se passe au Darfour, que nous n'avons pas beaucoup progressé depuis les désastres de la Bosnie et du Rwanda. Soixante ans après la libération des camps de la mort nazis et trente ans après les massacres au Cambodge, la promesse du "Plus jamais ça" sonne bien creux. » « La tragédie du Darfour sévit depuis plus de trois ans maintenant et des récits de centaines de villages détruits et de traitement brutal des civils jusque dans les pays voisins ne cessent de nous arriver. Comment une communauté internationale qui prétend faire respecter les droits de l'homme peut-elle tolérer que ces horreurs continuent ? », a lancé, en guise de conclusion, le secrétaire général.
Alors que Khartoum et ses soutiens s'étaient employés à tergiverser pour gagner du temps, le CDH a finalement décidé, par consensus, de dépêcher sur place une mission d'enquête de « cinq personnes hautement qualifiées ». À peine cette délégation était-elle constituée que le gouvernement soudanais trouvait un prétexte pour ne pas la recevoir. Technique employée : l'un de ses membres fut déclaré persona non grata. Empêchée d'accéder au Darfour, la mission s'est rendue au siège de l'Union africaine à Addis-Abeba, puis dans des camps de réfugiés au Tchad, si bien que Khartoum s'est empressé de lui reprocher de se référer à « des informations de seconde main ».
Les clivages traditionnels ont resurgi lors du débat tenu à la mi-mars 2007, suite à la présentation du rapport de Jody Williams, qui avait conduit la mission d'enquête. Se fondant sur des faits largement documentés, le rapport de cette Américaine, prix Nobel de la paix pour son combat contre les mines antipersonnel, accuse le gouvernement soudanais d'avoir « orchestré des crimes de guerre et contre l'humanité ». Aussi Jody Williams a-t-elle exhorté la communauté internationale à prendre des mesures urgentes pour protéger les populations du Darfour. Battant le rappel de ses amis arabes et musulmans ainsi que de Cuba, de la Russie et de la Chine (son principal client et pourvoyeur d'armes), Khartoum a aussitôt contesté la légitimité de ce rapport et demandé au Conseil de ne pas s'en saisir. Conséquence : dans une résolution adoptée par consensus, le CDH s'est contenté d'exprimer sa « vive préoccupation », mais sans critiquer ouvertement le Soudan ni avaliser le rapport accablant de la mission d'enquête.
Pour faire diversion, Khartoum et ses acolytes ont accepté qu'un nouveau groupe de sept experts soit chargé d'examiner les 115 recommandations déjà émises par l'ONU sur le Darfour et de présenter un rapport en juin. Une nouvelle résolution adoptée à cette échéance a prolongé de six mois le mandat de ces experts, afin de leur permettre de rédiger deux rapports supplémentaires en 2007. Pendant ce temps, les victimes peuvent toujours attendre ! Se faisant l'écho des préoccupations d'autres délégations africaines, le représentant de la Zambie avait ouvertement déploré ces tergiversations destinées à noyer le poisson : « Des discussions procédurales dans un contexte aussi urgent ne sont que des manoeuvres dilatoires visant à empêcher le Conseil d'agir comme il le doit. Il en va de sa crédibilité. »
« La diffamation des religions »
Par son indifférence aux événements du Darfour et à d'autres violations massives, le CDH a montré ses limites. Il est allé jusqu'à rayer de son ordre du jour l'examen des atteintes aux droits fondamentaux en Iran et en Ouzbékistan - un examen proposé en vertu d'une procédure confidentielle qui permet à des victimes de déposer des plaintes individuelles. La décision consistant à ne pas examiner ces accusations a été prise sur recommandation d'une commission de cinq membres comprenant le Zimbabwe, le Bangladesh et l'Azerbaïdjan, aux côtés de la France et de l'Argentine, ces deux dernières ayant été réduites à une minorité impuissante. Dans la foulée de ses dénonciations, systématiques et inopérantes, d'Israël, l'OCI est repartie à la charge contre la « discrimination de l'islam » et a fait adopter une nouvelle résolution anti-blasphème, avec, pour corollaire, la restriction des droits individuels.
L'objectif de l'OCI, a expliqué en son nom le Pakistan, est de combler le vide juridique sur les religions au sein des Nations unies. Depuis les débordements qui avaient souillé, en 2001, la conférence de Durban contre le racisme, le groupe islamique s'est employé à promouvoir le néologisme « islamophobie », nouveau fer de lance de son combat. Mis en vedette après les attentats du 11 septembre, le thème a été réactivé avec l'affaire dite des caricatures de Mahomet. Dès 2003, le rapporteur spécial sur le racisme, le Sénégalais Doudou Diène, avait été également chargé par la CDH de préparer un autre rapport annuel plus particulièrement consacré à la « situation des populations musulmanes et arabes dans différentes parties du monde ».
Dans ses textes, le rapporteur se garde bien de s'appesantir sur les crimes commis au nom de la charia et réserve ses flèches à des journalistes et intellectuels, pour la plupart français, la presse hexagonale constituant sa principale source d'inspiration. L'affaire des caricatures danoises lui paraît d'autant plus condamnable, qu'elle est « révélatrice de la banalisation de la diffamation des religions », tandis que le principe de la laïcité en France et la « menace de l'interdiction de la burka dans les lieux publics » en Grande-Bretagne relèvent, à ses yeux, du racisme et de l'intolérance.
En tout cas, Doudou Diène se montre plus accommodant avec l'OCI que son prédécesseur à la même fonction, le juge béninois Maurice Glélé-Ahanhanzo, accusé par l'OCI de « blasphème envers l'islam » pour avoir osé écrire que « les extrémistes musulmans se tournent de plus en plus vers leurs propres sources religieuses, principalement le Coran, comme source d'inspiration anti-juive ». Les prises de position de l'actuel rapporteur rejoignent les efforts du groupe islamique en vue d'élaborer de nouvelles normes contre le racisme, destinées à condamner « la diffamation des religions », en particulier de l'islam (4).
Cette offensive contre la laïcité et l'universalité des droits de l'homme ne manque pas d'inquiéter, notamment en raison des menaces qu'elle fait peser sur la liberté d'expression. Des juristes font valoir que les droits de l'homme s'appliquent aux individus et non aux religions. Dans son intervention devant le CDH, en mars 2007, Azouz Begag, alors ministre français de la Promotion de l'égalité des chances, avait rappelé sans ambages la position de Paris : « La défense de la liberté de religion ou de conviction - qui comprend la liberté de choisir sa religion, d'en changer, de croire ou de ne pas croire - mérite que la question de la discrimination religieuse soit dissociée de celle de la discrimination raciale. »
Le système en question
Les tiraillements apparus dans la mise en place du fragile cadre institutionnel du nouvel organe donnent la mesure des obstacles à surmonter. C'est in extremis, à l'ultime minute de l'échéance fatidique du 18 juin 2007, à minuit, fixée par l'Assemblée générale de l'ONU, que le président sortant, l'ambassadeur mexicain Luis Alfonso de Alba, s'était présenté devant le Conseil pour faire passer en force son projet de règles de fonctionnement, au terme d'une journée-marathon de conciliabules et de marchandages. Sous les applaudissements, M. de Alba a proposé d'accepter son texte comme un compromis pour aussitôt lever la séance, alors que la plupart des délégués n'en avaient même pas pris connaissance.
C'est en vain que le Canada a tenté, le lendemain, de contester ce procédé cavalier en réclamant l'ouverture d'un débat lors de la première réunion du Conseil renouvelé d'un tiers de ses membres et qui a porté à sa présidence l'ambassadeur roumain Doru Romulu Costea. Dans son intervention, le représentant d'Ottawa a, en particulier, déploré la suppression, par le CDH, des mandats de deux experts chargés d'enquêter sur Cuba et la Biélorussie, ce qui ouvre la voie à l'abandon pur et simple des rapports par pays - une suppression qu'avaient exigée les intéressés avec le soutien actif de l'Iran, de la Chine et d'autres pays liberticides. Le Canada a également critiqué l'inscription parmi les onze points de l'ordre du jour d'un point 7 concernant « la situation des droits de l'homme en Palestine et dans d'autres territoires arabes occupés », alors qu'aucune autre région du monde ne figurait au programme.
Après les atermoiements qui ont caractérisé la première année d'existence du Conseil, le secrétaire général de l'ONU, Ban Ki-moon, s'est déclaré « déçu » par la mention spécifique d'un seul pays, Israël, au moment même où étaient abandonnés les rapporteurs spéciaux sur Cuba et la Biélorussie, et « compte tenu de l'étendue et de la gravité des allégations de violations des droits de l'homme de par le monde ». Cette remarque lui a valu une vive réplique du Pakistan, au nom de l'OCI. Dans un message adressé au Conseil de sécurité, Islamabad a affirmé que le secrétaire général devrait s'abstenir de critiquer le Conseil des droits de l'homme.
Alors que l'ancienne Commission tenait une session annuelle de six semaines, le nouveau Conseil était censé gagner en efficacité en se réunissant régulièrement pour au moins dix semaines tout au long de l'année et en tenant au besoin des sessions extraordinaires : au vu des maigres résultats enregistrés, on peut conclure que ces exercices répétés en vase clos n'ont guère de sens sans réelle volonté politique. L'autre innovation majeure destinée à empêcher la nouvelle instance de retomber dans les errements du passé était la procédure dite d'« examen périodique universel », un mécanisme visant à contrôler, à intervalles réguliers, le respect des droits de l'homme dans tous les États. Mais des pays peu respectueux de ces droits mettent des bâtons dans les roues et vont même plus loin en cherchant à amoindrir le statut des ONG en rognant sur leurs prérogatives.
Au demeurant, le CDH semble se perdre dans les arguties technocratiques et les méandres de la procédure. Par exemple, les trois premières semaines de sa sixième session, en septembre 2007, ont été consacrées à examiner des modalités d'application de l'accord boiteux adopté trois mois plus tôt - ou plutôt à « parachever son processus d'édification institutionnelle », selon le jargon à l'honneur dans l'enceinte onusienne. Au nom de l'OCI, le Pakistan avait d'emblée demandé à l'assemblée de « ne pas se précipiter ». Il était plus urgent, pour le groupe islamique, de condamner la publication d'un dessin « offensant et blasphématoire » du Prophète par un journal suédois ! « De tels blasphèmes ne sauraient se multiplier au nom de la liberté d'expression », a expliqué le représentant pakistanais.
L'acharnement à détourner le Conseil de ses objectifs est tel, qu'il devient nécessaire de s'interroger sur l'avenir de cet organe qui est en train de vider de leur substance les principes qu'il est censé promouvoir et défendre (5). D'entrée de jeu, Cuba avait répété sa vieille antienne d'après laquelle le temps était venu d'un « grand nettoyage », tandis que la Chine insistait pour « faire table rase du passé afin de repartir d'un bon pied ». Plus explicite encore, les pays musulmans réclament un réexamen des normes existantes afin de les adapter à la « spécificité religieuse », c'est-à-dire à la charia (6). Au-delà de cette remise en cause du principe de l'universalité se profile une tentative à peine dissimulée visant à démanteler le système onusien des droits de l'homme, patiemment mis en place depuis la création des Nations unies en 1945.
Après la faillite de la Société des nations et au sortir de la Seconde Guerre mondiale, les alliés vainqueurs du nazisme et du fascisme ont entrepris de réaménager les relations internationales sur des bases nouvelles. D'où la place centrale accordée par la Charte de l'ONU aux droits de l'homme, en complément du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, afin de mieux assurer son objectif premier : le maintien de la paix et de la sécurité internationales. Dès 1946, la Commission des droits de l'homme voit le jour. Sa première tâche sera d'élaborer la Déclaration universelle, adoptée en 1948 à Paris. Depuis lors, la Commission s'est attachée à codifier ses principes dans des conventions et autres normes, puis à mettre sur pied des mécanismes de protection et toute une série de procédures, par thèmes ou par pays, destinés à veiller à la protection et à la promotion de ces droits. Dans l'esprit de ses promoteurs, les droits de l'homme ne pouvaient plus être laissés à la seule discrétion des États, soucieux uniquement de leurs intérêts immédiats sans avoir de comptes à rendre à quiconque.
Alors qu'il était d'usage de ne pas citer nommément un pays pour ses abus, une avancée a été enregistrée en 1979, avec la désignation d'un premier rapporteur spécial pour le Chili sous la dictature du général Pinochet. Cette procédure a été ensuite étendue à d'autres régimes répressifs, mais elle devait se heurter à de farouches résistances des gouvernements mis en cause, qui ont resserré les rangs pour tenter de se soustraire à toute critique. Ainsi, la Chine, la Russie, le Pakistan et l'Algérie, sans oublier l'Arabie saoudite, pour n'en citer que quelques-uns, ont régulièrement réussi à tirer leur épingle du jeu, consacrant du même coup le règne du « deux poids, deux mesures ».
Avec la fin de la guerre froide et de l'apartheid en Afrique du Sud, on aurait pu s'attendre à une nouvelle impulsion en faveur des droits de l'homme. Or, il a vite fallu déchanter, comme l'a montré la conférence de Vienne, chargée de faire le point sur l'évolution du système en 1993. Emmenés par la Chine, plusieurs pays, pas forcément très démocratiques, ont pris prétexte de leurs traditions, mais surtout du principe de souveraineté des États, pour s'opposer au concept d'universalité. La grand-messe de Vienne aura finalement signifié un coup d'arrêt, voire une remise en cause des acquis et de la notion même des droits de l'homme. Afin de sauver la face, les participants en ont été réduits à se contenter d'un accord minimum. Illustration de ce dialogue de sourds : dans son intervention, le ministre saoudien des Affaires étrangères, le prince Saoud al-Faisal, s'était montré parmi les plus intraitables. « Les droits de l'homme en islam ont pour source le Créateur ; la charia détermine la constitution de l'État ; la communauté internationale ne devrait pas invoquer les droits de l'homme pour s'ingérer sans raison dans les affaires d'autrui », avait-il martelé.
La création, à Vienne, d'un poste de Haut-commissaire aux droits de l'homme, secondé par un secrétariat permanent à Genève, ne suffira pas à faire illusion. Depuis, les clivages n'ont cessé de se creuser et les antagonismes de s'exacerber, tandis que l'universalité cédait le pas aux particularismes nationaux, régionaux et religieux. La crise devait éclater au grand jour lors de la conférence mondiale contre le racisme à Durban, début septembre 2001. Détourné de son objectif par un groupe d'activistes et de pays qui l'avaient véritablement « kidnappé » pour relancer les querelles partisanes sur le seul Proche-Orient, au détriment de tous les autres problèmes, ce rendez-vous mal préparé allait annoncer le crépuscule de la Commission. À peine achevée dans la confusion, la rencontre de Durban (7) était occultée par le fracas des attentats du 11 septembre aux États-Unis.
Conséquence de ce fiasco, le Haut commissaire aux droits de l'homme, Mary Robinson, jetait l'éponge six mois plus tard. Comme pour mieux enfoncer le clou du discrédit, la Libye du colonel Kadhafi accédait, en 2003, à la tête de la Commission. Avant de se retirer, Mme Robinson avait averti : « Les droits de l'homme sont en danger. » Son successeur, le Brésilien Sergio Vieira de Mello, eut à peine le temps de constater à son tour que « la Commission va mal », tout en déplorant son « instrumentalisation à des fins politiques ». Dépêché temporairement à Bagdad en juin 2003 par Kofi Annan, il trouva la mort, le 19 août suivant, avec vingt-et-un de ses collaborateurs, dans l'attentat contre le siège des Nations unies. Avec sa disparition, non seulement l'Irak s'enfonçait de plus en plus dans la violence mais le Haut commissariat était décapité, ce qui allait du même coup précipiter la chute de la Commission.
La gageure de la réforme
En mettant en évidence à la fois les failles du dispositif de défense des droits de l'homme et les limites du système de sécurité collective, la guerre en Irak a relancé le débat sur la réforme de l'ONU. Si personne ne conteste vraiment la nécessité d'un aggiornamento, de sérieuses divergences sont apparues sur les remèdes à apporter - qu'il s'agisse de l'élargissement du Conseil de sécurité, de la rationalisation des travaux de l'Assemblée générale et de l'administration, ou de la définition des nouvelles menaces. En attendant, la création d'une « commission de consolidation de la paix » (afin d'aider les pays qui sortent d'une guerre à ne pas retomber dans la violence), ainsi que la réforme du système des droits de l'homme apparaissaient comme de premières innovations plus consensuelles. Les mêmes causes produisant les mêmes effets, le remplacement de la Commission par un Conseil du même nom n'a pas produit de miracle. Ses débuts erratiques ont donné la mesure des obstacles à franchir, comme des incertitudes qui pèsent sur son avenir, alors que l'ONU s'apprête à célébrer, en 2008, le soixantième anniversaire de la Déclaration universelle. Et quand les droits de l'homme vont mal (8), c'est tout le système des Nations unies qui s'en ressent.
Sergio Vieira de Mello, qui a servi l'ONU sur presque tous les fronts pendant une trentaine d'années, était conscient des carences de la Commission, mais aussi des risques d'une réforme précipitée. Pour lui, le problème résidait moins dans la Commission elle-même, que dans l'absence de volonté d'appliquer l'impressionnant cadre normatif élaboré depuis sa création. « Les conditions de sa mise en place étaient exceptionnelles, elles ne se répéteront pas de sitôt », expliquait-il (9). Et il ajoutait : « Il est difficile de réformer, il faut d'abord préserver ce que nous avons afin de faire vivre tous ces textes et de veiller à leur application. Mettre le doigt dans l'engrenage de la réforme, c'est faire le jeu de ceux qui veulent casser le système. » Les faits semblent lui donner raison. Comme si ses assassins avaient visé, justement, le symbole des droits de l'homme qu'il personnifiait.
Jean-Claude Buhrer
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Notes :
(1) Pour sa première année d'existence, le Conseil était composé des 47 membres suivants, répartis en cinq groupes régionaux : Afrique : Afrique du Sud, Algérie, Cameroun, Djibouti, Gabon, Ghana, Mali, Maroc, Île Maurice, Nigeria, Sénégal, Tunisie et Gambie. Asie : Arabie saoudite, Bahreïn, Bangladesh, Chine, Inde, Indonésie, Japon, Jordanie, Malaisie, Pakistan, Philippines, République de Corée et Sri Lanka. Amérique latine et Caraïbes : Argentine, Brésil, Cuba, Équateur, Guatemala, Mexique, Pérou et Uruguay. Europe orientale : Azerbaïdjan, Russie, Pologne, République tchèque, Roumanie et Ukraine. Europe occidentale et autres États : Allemagne, Canada, Finlande, France, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suisse. Les mandats de quatorze membres ayant expiré le 19 juin 2007, un renouvellement partiel a fait entrer neuf nouveaux pays au Conseil : Afrique : l'Angola, l'Égypte et Madagascar en remplacement de l'Algérie, du Maroc et de la Tunisie. Asie : le Qatar au lieu de Bahreïn. Amérique latine et Caraïbes : la Bolivie et le Nicaragua pour l'Argentine et l'Équateur. Europe orientale : la Bosnie-Herzégovine et la Slovénie, à la place de la Pologne et de la République tchèque.
Europe occidentale et autres États : l'Italie pour la Finlande.
(2) Sous la pression de la Chine, la question du Tibet est devenue un sujet tabou à l'ONU. Ainsi, lors de sa première conférence de presse, le 2 juillet 2007, au palais des Nations à Genève, le secrétaire général de l'ONU, Ban Ki-moon, a été empêché par sa porte-parole de répondre à une question sur l'application des résolutions de l'ONU concernant le droit à l'autodétermination du peuple tibétain. Tout en détournant le regard de ce qui se passe sur le toit du monde, l'ONU s'active en faveur de l'indépendance du Kosovo, tandis que son comité de décolonisation s'occupe du droit à l'autodétermination de... Tokelau, trois îlots du Pacifique d'une superficie de dix kilomètres carrés pour une population d'à peine 2 000 habitants.
(3) À l'initiative de l'Union européenne, une cinquième session extraordinaire, consacrée, cette fois, à la Birmanie, a été convoquée le 2 octobre 2007, à la suite de la sanglante répression par la junte militaire au pouvoir des manifestations pacifiques emmenées par des moines, en signe de protestation contre la détérioration constante des conditions d'existence, encore aggravée par la hausse vertigineuse du prix des carburants. La Chine et la Russie s'étant opposées à la condamnation du régime birman, la résolution édulcorée, finalement adoptée par consensus, se contente de « déplorer », sans condamner, la répression. Comme du temps de la Commission qui, depuis la révolte populaire de 1988, pointait [lire : montrait] régulièrement du doigt la junte birmane pour ses atteintes aux droits de l'homme, le CDH s'est entendu sur le plus petit dénominateur commun afin d'éviter un vote.
(4) Dans son dernier rapport du 21 août 2007 sur le racisme, Doudou Diène se concentre, une fois de plus, sur le « phénomène de l'islamophobie », présenté comme « la forme la plus grave de diffamation des religions ». Une manière de détourner le sens du combat contre le racisme, de légitimer des pratiques de discrimination - en particulier envers les femmes - et de remettre en cause la laïcité et l'universalité de la Déclaration des droits de l'homme.
(5) Un nouvel exemple de cette dérive a été la nomination, par le Conseil, de la Libye, à la présidence du comité préparatoire, d'une nouvelle conférence mondiale de l'ONU contre le racisme en 2009, alors que le régime du colonel Kadhafi est régulièrement pointé [lire : montré] du doigt pour les mauvais traitements infligés aux migrants d'Afrique noire. Parmi les vingt membres de ce comité figure également l'Iran, qui foule aux pieds les droits des femmes et des minorités. En septembre 2007, à l'occasion d'une réunion du Mouvement des non-alignés à Téhéran, le Haut-commissaire Louise Arbour avait dû porter le voile pour se conformer à la loi islamique. Au lendemain d'une conférence sur « les droits de l'homme et la diversité culturelle », à laquelle Mme Arbour avait assisté, la presse iranienne avait publié des photos la montrant aux côtés d'un mollah et du président Ahmadinejad, ainsi que des clichés de vingt-et-un condamnés à mort, pendus en public.
(6) La remise en cause des principes fondamentaux des droits de l'homme s'est accentuée depuis l'avènement du régime khomeiniste en Iran. En 1981, lors de l'Assemblée générale de l'ONU à New York, le représentant de la République islamique s'en était vivement pris à la Déclaration universelle, qualifiée de « concept occidental d'inspiration judéo-chrétienne, incompatible avec la sainte charia islamique ». En 1990, la conférence islamique des ministres des Affaires étrangères, réunie au Caire, adoptait une « Déclaration islamique des droits de l'homme », qui réaffirmait la primauté du Coran. En 1994, la Charte arabe des droits de l'homme prenait le contre-pied de la Déclaration universelle en se réclamant des « principes éternels définis par le droit musulman ». La Commission internationale de juristes avait pourtant tiré la sonnette d'alarme. Par la voix de son secrétaire général, le juriste sénégalais Adama Dieng, elle a reproché à ses auteurs de « remettre gravement en cause le consensus interculturel sur lequel se fondent les instruments juridiques internationaux, d'introduire une discrimination intolérable à la fois des non-musulmans et des femmes, et d'entériner, sous couvert de charia islamique, la légitimité de pratiques, tels les châtiments corporels ».
(7) Malka Marcovich, « ONU 2001/2007 : Durban ou l'éternel retour », Les Temps modernes, avril/juillet 2007.
(8) À l'issue de la sixième session du CDH, fin septembre 2007, son président, Doru Costea, s'est déclaré favorable à une réforme de la nouvelle institution, reconnaissant que « le Conseil avait notamment échoué sur la question du conflit israélo-arabe. »
(9) Entretien avec l'auteur, in Sergio Vieira de Mello, un espoir foudroyé, Mille et Une nuits, 2004.
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© Politique Internationale
Mis en ligne le 1er février 2008, par M.